全國人民代表大會社會建設委員會專職委員，中國法學會行政法學研究會副會長 周佑勇
黨的二十大報告指出，法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，并對扎實推進依法行政，加快建設法治政府作出專門部署。行政規范性文件是行政機關實施法律法規的重要方式，也是行政機關進行行政執法的重要依據，其法治化水平直接決定著法治政府建設的質量和水平。加快法治政府建設必須從源頭上加強行政規范性文件的法治化建設。
建設中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總抓手、總目標。這其中，無論是形成完備的法律規范體系，還是形成有效的法律實施體系，都離不開加強行政規范性文件的法治化建設。同時，加強對行政規范性文件的法律監督，也是形成嚴密的法律監督體系的重要內容。這就要求我們必須加快推進行政規范性文件法治化和高質量建設，為加快建設中國特色社會主義法治體系、全面推進中國式現代化建設提供有力的支撐。
第一，加強對行政規范性文件的類型化管理。我國的行政規范性文件面廣量多、性質復雜、種類各異，存在著各式各樣的規范性文件。而不同的規范性文件必然要遵循不同的管理規則，需要分類實施法治化建設。我們通常將規范性文件分為創制性文件、解釋性文件、指導性文件這三種基本類型。隨著近年來的發展，在這三種類型之外出現了一種獨立的裁量性文件，即裁量基準。裁量基準在制定技術上不同于前面三類文件，其采取的是“情節細化”和“效果格化”的技術，即根據不同的情節來選擇不同效果，實際上是一種利益衡量的方法。在這里，裁量基準既沒有創制新的權利義務，也沒有采取純粹的法律解釋方法，所以既不能歸為立法性規則，也不能等同于解釋性文件。同時，裁量基準對相對人具有間接的法律效力，也不是指導性文件。據此，裁量基準應當遵循不同于以上三類文件的管理規則。2022年7月，國務院辦公廳專門印發了《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，首次對這一問題進行專門系統規定，為深入推進裁量性文件的法治化建設提供了重要指引。盡管如此，國務院辦公廳畢竟發布的是一個文件，仍然是以文件來管理文件。我國已經制定了《行政法規制定程序條例》《規章制定程序條例》，但是沒有行政規范性文件的制定條例，因此建議出臺《行政規范性文件制定程序條例》或《行政裁量基準制定程序條例》，進一步提升規范性文件法治化建設水平。
第二，加強對行政規范性文件的備案審查。2023年修訂的立法法進一步完善了對行政法規、地方性法規、規章、司法解釋備案審查的規定。相較而言，當前我國行政規范性文件備案審查的法律規定較為分散，程序也較為混亂，實踐中存在著審查不統一、自相矛盾等現象。因此要進一步加強行政規范性文件備案審查的制度和能力建設。一方面，不斷完善相關法律規定，明確規范性文件的法律地位，優化備案審查工作程序規定。尤其是要建立健全備案審查銜接聯動機制，增強規范性文件備案審查的實效性。另一方面，不斷創新規范性文件管理理念，積極探索規范性文件全周期管理、數字化與智能化管理，推進備案審查信息平臺建設，借助大數據、人工智能技術，實現規范性文件備案審查規范化、數字化與智能化。
第三，加強對行政規范性文件的復議審查和司法審查。除了備案審查之外，在我國行政復議與行政訴訟中，均設置了規范性文件附帶審查制度。與備案審查不同，附帶審查中并未授權審查機關可以直接撤銷違法的規范性文件，而是采用“不予以適用”并說明理由的柔性處理方式。盡管附帶審查的啟動需要依附于被訴行政行為，但也不排除法院主動對作為被訴行政行為依據的規范性文件作出全面審查。然而在實踐中，這種附帶審查仍存在諸多不足，譬如審查比例低、審查理由粗糙、審查結論矛盾、審查效力低等現象仍比較突出。加快推進規范性文件法治化和高質量建設，需要進一步優化附帶審查技術與規則，構建一套包括內容、權限與程序的科學合理的審查標準體系。同時，要建立健全附帶審查與備案審查的銜接機制，完善司法建議制度，充分發揮案例指導的制度化功能。此外，要積極探索規范性文件的人工智能輔助審查機制，尤其要有效融合當前的生成式人工智能技術，不斷提高附帶審查的準確性和有效性。
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