臨近歲末,在“改革只有進行時、沒有完成時”的大背景下,司法體制改革明顯提速,亮點紛呈。繼12月28日上海掛牌成立全國首家跨行政區劃的第三中級人民法院之后,12月30日北京市第四中級人民法院作為首批兩家試點法院之一,正式掛牌履職。這是全面貫徹落實黨的十八屆三中、四中全會精神的重大舉措,也是保障人民法院依法獨立行使審判權的重要成果,更是在全面推進依法治國背景下深化司法體制改革邁出的歷史性、實質性一步。
從10月下旬黨的十八屆四中全會提出探索設立跨行政區劃人民法院算起,到12月初中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》,再到12月底兩家跨行政區劃法院相繼掛牌收案,短短兩個月里,跨行政區劃法院就完成了頂層設計、方案論證和具體落實“三部曲”,彰顯出中央此輪司法體制改革的決心之大、力度之大、速度之快、影響之廣。
長期以來,按照人民法院組織法的規定,我國地方各級法院均按照行政區劃設置,實行司法管轄區與行政區劃高度重合的體制,除專門法院外,高、中、基層法院管轄區域與省市縣(區)行政區劃完全一致。地方法院的人財物完全受制于地方,給地方政府運用人事任免、經費保障、裝備分配等手段干預和影響司法審判活動,提供了便利和空間。有的地方部門或領導干部違反規定利用職權干預案件處理,甚至出現訴訟“主客場”的現象,不利于當事人合法權益的保護,稀釋了司法公信力,也損害了法律的權威。
以行政審判為例,實踐中廣泛存在案件受理難、審理難和執行難的突出問題,以及公民上訴率高、政府敗訴率低、申訴信訪率居高不下等頑疾,特別是對于事關群眾切身利益和地方經濟社會發展的征地拆遷案件,地方法院往往只有“背書”的份,甚至個別地方政府以行政機關敗訴率來考核法院行政審判績效,行政機關敗訴率高成為法院和行政法官的“扣分”項目。
這些問題是司法管轄區與行政區劃完全重合之弊的生動寫照。盡管多年以來,最高法院積極探索行政案件指定管轄、提級管轄、交叉管轄、相對集中管轄,改革舉措一波接一波,效果總是不甚明顯,最大的局限和困擾,就在于司法管轄區與行政區劃重合這一體制性因素的掣肘。
正因如此,探索設立跨行政區劃人民法院,對于排除地方對審判工作的不當干擾、克服地方保護主義,保障人民法院依法獨立行使審判權,促進憲法和法律的有效實施,具有重大現實意義,成為中央全面推進深化改革和依法治國的一個重要的閃光點
值得注意的是,無論是上海還是北京設立的跨行政區劃法院,所管轄的案件盡管仍包括民事、刑事和行政三大類,但特別突出行政案件的特色,將司法實踐中容易受到地方干擾、其他法院審理起來阻力較大的部分行政案件交由跨區劃法院專門管轄。這就充分利用設立跨區劃法院這一體制性改革契機,靈活運用法律賦予的行政案件管轄調整機制,合理調整行政案件管轄制度,切實解決行政案件有案不理、有理不勝、勝訴判決難落實的問題。
當然,跨行政區劃法院的設立,只是萬里長征剛剛走完第一步。此項改革試點絕不僅僅是簡單的機構設置和人員、案件的聚集,還涉及司法體制和權力運行機制等諸多深層次領域,需要探索人員分類管理、法官員額和職業保障制度,嚴格落實審理者裁判、裁判者負責原則,以及辦案終身責任制。這些問題,無一可以輕松解決,都需要在先行先試中勇于探索和擔當,唯有如此,才可以為未來全面推進司法體制機制改革創造可復制、可借鑒的經驗。
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